Sobre Coesão Territorial

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Compartilho abaixo trecho adaptado da minha tese de doutorado, no qual descrevo e analiso o o conceito de coesão territorial, utilizado como uma das pedras angulares do quadro de políticas da União Europeia. Trata-se de uma importante referência para pensarmos as questões urbanas e regionais no século XXI.

Para explicar o conceito de coesão territorial, é preciso recorrer ao conceito de coesão social, visto desde o âmbito teórico, no campo da Sociologia, passando pela acepção do termo enquanto estratégia política embasada em valores democráticos, percepção adotada pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), ligada à Organização das Nações Unidas (ONU). O caráter territorial da coesão parte da experiência das políticas comunitárias da União Europeia (UE), que o agregou aos já consagrados conceitos de coesão social e econômica.

Na tradição sociológica, Émile Durkheim, ainda no século XIX, estabeleceu a noção de coesão ligada à organização dos sistemas sociais (JOHNSON, 1997, p.41), cujas fontes básicas seriam derivadas dos conceitos de solidariedade mecânica (coesão por “semelhança”, a partir da cultura e estilo de vida comuns) e solidariedade orgânica (coesão por “diferenças”, baseada na divisão do trabalho, em que é gerada uma rede complexa de interdependência – típica da sociedade industrial). Já no século XX, o sociólogo Talcott Parsons desenvolveria a ideia de que a coesão se daria pela manutenção da sociedade moderna através de um consenso geral sobre valores (JOHNSON, id., loc. cit.). O que se destaca, a partir dessas abordagens oriundas da Sociologia, é a perspectiva do consenso como cimento da coesão social, com o qual se pode traçar um paralelo com a organização institucional e as estruturas que dão suporte aos sistemas sociais.

A coesão social surge como tema prioritário quando a humanidade passa por uma mudança de época e as próprias bases da vida em comum começam a ser questionadas e corroídas. Atravessamos um período de importante transição histórica, com uma profunda mudança de ciclo na história da humanidade (CEPAL, 2007, p.17). O documento preparatório, elaborado pela CEPAL, para o encontro XVII Cúpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo, realizada em 2007 no Chile, intitulado “Coesão Social – Inclusão e Sentido de Pertencer na América Latina e no Caribe. Síntese”, ressalta a importância da coesão para a solidez do Estado, para a governabilidade, para a ordem social democrática e para a estabilidade das sociedades em geral, e em particular, as latino-americanas. Entretanto, aspectos do desenvolvimento social podem ajudar ou impedir que se consolide a coesão, sendo, por isso, determinante que o conceito seja tomado como um guia das políticas públicas (CEPAL, id., p.9-10).

A ONU, por meio da CEPAL, propaga então uma visão de coesão que tem por finalidade influir diretamente na agenda pública dos países, no caso em questão, os latino-americanos. Nessa agenda são priorizadas a questão produtiva, a inclusão social via desenvolvimento do capital social e a criação de uma rede de proteção contra riscos e vulnerabilidades, entre outras diretrizes, que, por fim, objetivam estabelecer um contrato de coesão social, a ser “assinado” pelos países que aceitarem seguir o receituário normativo da CEPAL. Eis a coesão enquanto “consenso geral sobre valores”, conforme Talcott Parsons.

A dimensão territorial da coesão em sua conceituação teórica e norma reguladora é uma das principais características das políticas adotadas pela União Europeia. O conceito passa a ser adotado de forma oficial, a partir de 2007, com o Tratado de Lisboa , ao lado das já consagradas noções de coesão social e econômica, presentes na própria consolidação da UE, ainda nos anos 1980. Em outro documento de referência, o “Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia”, define-se o conceito de coesão territorial nos seguintes termos:

A coesão territorial procura alcançar o desenvolvimento harmonioso de todos estes territórios e facultar aos seus habitantes a possibilidade de tirar o melhor partido das características de cada um deles. […] Muitos dos problemas enfrentados pelos territórios são transversais pelo que as soluções efectivas requerem uma abordagem e cooperação integradas entre as várias autoridades e todos os envolvidos. A este respeito, o conceito de coesão territorial permite interligar eficácia económica, coesão social e equilíbrio ecológico, fazendo do desenvolvimento sustentável o pilar da elaboração de políticas (UNIÃO EUROPEIA, 2008, p.3).

A noção de sustentabilidade, que desde a década de 1970 e principalmente a partir da da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento de 1992, realizada no Rio de Janeiro, vem pautando prognósticos e recomendações de políticas públicas, ganha uma nova “roupagem” com a adoção do conceito de coesão, no caso europeu, em que é prevista a interligação entre os aspectos econômicos, sociais e ambientais do desenvolvimento.

A dimensão territorial da coesão ganha reforço a partir do “European Spatial Development Perspective” (ESDP), acordo elaborado de 1999 pelo conselho informal de ministros responsáveis pelo planejamento espacial (UNIÃO EUROPEIA, 1999). Esse documento ressalta o papel fundamental dos assuntos territoriais nas políticas da União Europeia, que passa a conferir maior importância aos impactos físicos dos programas e políticas que afetam direta ou indiretamente o território (PEDRAZZINI, 2011). A partir do ESDP são estabelecidos três objetivos fundamentais, que vão pautar os passos seguintes da agenda política da UE: (1) a coesão social e econômica; (2) conservação e gestão dos recursos naturais e do patrimônio cultural e (3) competividade mais equilibrada no território europeu. (UNIÃO EUROPEIA, id.). A agenda territorial da UE, expressa em diversos documentos oficiais seguintes , com destaque para o Tratado de Lisboa, seguirá com essas orientações estratégicas, dado o estabelecimento da coesão territorial como objetivo comum a ser adotado por todos Estados-membros.

A gestão pública, no que se refere aos territórios, em suas diversas escalas, passa a perseguir a concretização dos princípios e diretrizes de coesão territorial então oficialmente assumidos para o desenvolvimento sustentável da UE. No entanto, é importante contextualizá-lo na realidade política, social e econômica em que surgiu e opera.

Uma séria crítica à coesão territorial, no papel que cumpre como modo de regulação das políticas públicas, busca evidenciá-la como uma construção retórica que, na verdade, esconde perspectivas neoliberais nas entrelinhas do discurso generalista do conceito, intimamente associadas ao princípio de “competividade”, muito presente nos documentos sobre coesão na UE, que estariam mais ligadas à garantia e suporte das estruturas de poder. Na retórica sobre coesão, a exclusão aparece como um efeito posterior da competição econômica, ignorando que tal problema seria, contudo, parte integrante da mesma narrativa socioespacial, ou seja, as próprias políticas de coesão perpetuariam problemas que deveria eliminar, posto que são guiadas por princípios neoliberais, ou seja, conformariam a priorização dos interesses dos agentes econômicos na gestão, criando, desse modo, espaços de exclusão, de “não-competividade”, frente aqueles que são beneficiados. A pretensa “coesão”, assim, concorreria para a divisão do território entre “espaços luminosos” e “espaços opacos”, resultando na diferenciação que deveria erradicar.

Chamaremos de espaços luminosos aqueles que mais acumulam densidades técnicas e informacionais, ficando assim mais aptos a atrair atividades com maior conteúdo em capital, tecnologia e organização. Por oposição, os subespaços onde tais características estão ausentes seriam os espaços opacos. Entre esses extremos haveria toda uma gama de situações. Os espaços luminosos, pela sua consistência técnica e política, seriam os mais suscetíveis de participar de regularidades e de uma lógica obediente aos interesses das maiores empresas (SANTOS; SILVEIRA, 2004, p.264).

Nesta perspectiva, a política de coesão serve antes a uma centralização de recursos humanos e técnicos em alguns pontos privilegiados do território, “obedientes” (espaços luminosos), em detrimento dos demais espaços (opacos), desprovida do atendimento das políticas públicas que deveriam proporcionar, por princípio, um equilíbrio no desenvolvimento socioespacial. Este desiquilíbrio entre o aspecto econômico e social, ocasionado pelas contradições e o trade-off entre coesão e competividade no espaço europeu, são características que marcam decisivamente os desafios em torno das políticas baseadas nos princípios de coesão territorial (ACHE et al., 2008).

A coesão deve então ser compreendida no entrelaçamento entre quatro dimensões – territorial, econômica, social e política –, em que se articulam os elementos estruturais para a promoção de políticas de integração territorial (DINIZ, 1998, p.290). A coesão territorial de matriz europeia lança princípios importantes a serem observados pela gestão pública, mas peca pelo componente econômico, em que valoriza um dos princípios mais controversos da cartilha neoliberal, que é a competividade, pilar da gestão “empresarial” dos territórios, geradora de toda sorte de desigualdades socioespaciais. Entende-se, assim, que a coesão territorial, enquanto princípio orientador do planejamento e gestão de políticas públicas, deve dar maior atenção às características da coesão social salientadas pela CEPAL, como a de garantir a governabilidade e a manutenção da ordem social democrática. Tratam-se de objetivos que são tangíveis somente com a priorização da dimensão social da coesão, sem descuidar da dimensão política, focada na busca do consenso e da cooperação e, importante destacar, sem submissão à dimensão econômica “capturada” pelos interesses do capital, que para sua própria “coesão” precisa que as políticas públicas sejam orientadas para facilitar os processos de reprodução e acumulação capitalistas.

Por fim, a coesão territorial, no sentido crítico exposto até aqui, pode ser um caminho para o resgate da “condição urbana” que o urbanista Olivier Mongin declara como finalidade da utopia contemporânea – busca da reconciliação e harmonização, do equilíbrio ecológico e antropológico, do “sentido político da cidade que passa por uma ressurgência dos lugares frente aos fluxos globalizados” (MONGIN, 2009, p.228).


Referências

ACHE, Peter; ANDERSE, Hans Thor; MALOUTAS, Thomas; RACO, Mike; TASAN-KOK, Tuna (eds.) Cities between Competitiveness and Cohesion: Discourses, Realities and Implementation. [s.I.]: Springer Science & Business Media, 2008

CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe – Organização das Nações Unidas). Coesão Social. Inclusão e Sentido de Pertencer na América Latina e no Caribe. Santiago do Chile, 2007, 92p. Disponível em http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2834/1/S2007451_pt.pdf. Acesso em 8 out. 2014.

DINIZ, Eli. Uma perspectiva analítica para a reforma do Estado. Lua Nova, n.45, p. 29-48, 1998.

JOHNSON, Allan G. Dicionário de Sociologia: Guia Prático da Linguagem Sociológica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1997.

MONGIN, Olivier. A Condição Urbana: a cidade na era da globalização. São Paulo: Estação Liberdade, 2009.

SANTOS, Milton; SILVEIRA, María Laura. O Brasil: Território e Sociedade no início do século XX. 9. ed. Rio de Janeiro: Record, 2006.

UNIÃO EUROPEIA. Comissão Europeia. ESDP – European Spatial Development Perspective: towards a balanced and sustainable development of the territory of the European Union. Luxemburg: 1999. Available from: < http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_en.pdf> Cited: 11 jul. 2015

______________. Comissão das Comunidades Europeias. Livro Verde sobre Coesão Territorial Europeia: Tirar Partido da Diversidade Territorial. Bruxelas, 2008, 14p. Available from: http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/consultation/terco/paper_terco_pt.pdf. Cited: 11 jul. 2015.

Gestão ou governança metropolitana?

São Paulo, a metrópole à noite. Foto de Matheus Natan no Pexels

A gestão metropolitana é um importante conceito nos estudos urbanos e regionais. Entretanto, há na academia o uso corrente da expressão “governança metropolitana”. É importante saber distinguir entre ambas.

Oriunda do mundo corporativo, o conceito de “governança” foi adotado na literatura acadêmica para descrever novos processos e formas de gerir o setor público. Cabe destacar que sua disseminação foi impulsionada por entidades internacionais tais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Pedro Fiori Arantes aponta como ambas foram responsáveis em difundir o modelo de “gestão estatal terceirizada”, direcionando o uso do recurso público e da própria organização do Estado.

Basicamente, pode-se afirmar que a governança traz uma perspectiva de participação multinível (entre diferentes esferas de poder) e multi-ator, em que os agentes privados passam a ter um papel relevante nos processos de planejamento e execução de políticas públicas. O termo “gestão”, assim, ficaria restrito para designar o Estado como principal ator na condução desses processos – definição que trabalhei em minha tese.

Por que é importante fazer essa distinção entre gestão e governança metropolitana?
Dada a natureza das relações estabelecidas na arena metropolitana, a escolha do foco de estudo (ação estatal em si ou no papel dos diferentes atores envolvidos) é fundamental para a pesquisa acadêmica – tanto no plano teórico-conceitual quanto na análise empírica. Ao tratar sobre a questão metropolitana nesse blog irei utilizar a expressão adequada ao que estiver em foco, portanto usarei tanto “gestão” quanto “governança”, de acordo com a diferenciação acima explicada.

Outra questão importante a ser debatida em futuras postagens é sobre o que poderíamos chamar de gestão/governança metropolitana “realmente existente” no contexto federativo brasileiro. Sobre esse assunto, destaca-se problema da coordenação interfederativa nas ações metropolitanas. A pandemia do coronavírus acabou sendo mais uma constatação da falta de uma resposta conjunta por parte das Regiões Metropolitanas a um desafio em comum ao território, como apontou o núcleo de Natal, RN, do Observatório das Metrópoles.

Nossas metrópoles seriam, então, “ingovernáveis”? Convido você a acompanhar aqui o debate. Esteja desde já à vontade para participar, comentando nossas postagens.

Planejando os próximos passos

Inicio essa postagem com uma sugestão em tempos tão complicados.

Não tem sido fácil a nova rotina em meio à pandemia, ainda mais no Brasil, mergulhado em uma crise de saúde e uma grave instabilidade política, o que potencializa um cenário sombrio para o país para os próximos meses. Mesmo com tantos problemas acumulados é preciso focar no essencial: manter a serenidade e a precaução necessárias para atravessar a quarentena e resguardar a saúde, física e mental.

Dito isso, que acredito ser importante reforçar nesse momento, exponho abaixo o planejamento para o site em relação ao material a ser disponibilizado:

  • Com relação ao Blog, seguirei ampliando o conteúdo para tornar esse espaço um repositório de informações relevantes na área de estudos urbanos. Tomarei como ponto de partida meus trabalhos desenvolvidos durante o mestrado e doutorado, versando basicamente sobre gestão metropolitana e federalismo no Brasil.

  • Optei por adotar um serviço de envio de e-mails para aqueles que desejarem receber as novidades do site. Para tanto, respeitando sempre a privacidade e o princípio de não compartilhamento de informações pessoais para terceiros, criei uma página de Cadastro. Além das atualizações, também enviarei material exclusivo para os assinantes por meio dessa mala direta.

  • Trocando ideias em um grupo de Whatsapp sobre a dificuldade de acompanhar a grande quantidade de eventos online que estão ocorrendo em função do isolamento social, tive a ideia de criar um Calendário para tentar organizar os eventos relativos às temáticas urbanas. Para quem tiver interesse em ajudar sugerindo eventos, entre em contato comigo.